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鲜为人知的三线工业“搬迁风”:利益计算与关系网络

小逻辑 2021-01-11 08:06:43


✪ 胡悦晗 / 杭州师范大学人文学院历史系


[导读]本文考察了三线建设调整改造阶段工厂迁入城市的问题,发现地缘、利益与关系网络是决定工厂搬迁的三个关键因素。国家政策使工厂向属地城市搬迁成为首选。职工群体的籍贯地对工厂搬迁选址具有潜在影响。工厂与地方政府均根据自身利益最大化的准则选择行动策略。对工厂而言,地方政府的政策优惠力度是工厂是否迁入的关键因素。对地方政府而言,能否促进地方经济发展,提供财税来源是其接纳或排斥工厂迁入的决策依据。当面临不确定因素时,工厂与地方政府均通过“进京活动”,借助私人关系网络影响上级领导决策,使搬迁朝向有利于自身的方向发展,强化了社会关系网络在三线工厂搬迁过程中的作用,弱化了市场机制的深层次推进。


问题缘起


(一)“搬迁风”与转型时期的国家、企业与地方政府


三线建设对当代中国工业经济格局与社会发展具有深远影响。从1964-1980年,中国内地的十几个省、自治区开展了一场以战备为中心、以工业交通、国防科技工业为基础的大规模基本建设,称为三线建设。20世纪80年代,三线建设步入调整改造阶段,意味着这一特定历史时期宣告结束。


1979年,中央根据国内外形势的变化,提出“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针,不再向三线地区大规模投资。1984年初,国务院三线办公室确定三线企业调整改造的基本方针,并对现有三线工厂进行调查排队。1984年8月,国务院三线办公室决定把三线工厂的布局调整放在首位,原则是:“该关停的就不要搬迁,能迁并的就不要迁建,能就近搬迁的就不要远距离搬迁,能向中小城市搬迁的就不要向大城市集中”。然而,工厂搬迁并非顺理成章的照章办事。在80年代国家与地方关系调整的宏观背景下,三线工厂必须重新调整与国家及地方政府之间的关系。而三者之间权责边界、角色位置重新调整的过程,造成从决策到执行的搬迁过程中存在诸多“灰色地带”与操作空间。


改革开放以来中央-地方关系的改变导致地方政府行为模式的转变。中央对地方的放权改变了地方政府的行为模式,地方政府强化了干预企业的能力,地方官员的治理开始以市场为导向,政府与企业形成利益共同体,追求地方经济增长和财政收入的增加成为政府行动的主要动机和目标。地方政府运行的重要机制演变为非正式规则主导下的“个人运作”并开始形成公司化的激励机制、碎片化权力结构以及运动化行为模式。转型时期三者之间的权责边界、利益联结关系均发生了变化。市场经济的引入为区域之间的横向联系提供了平台。在日益市场化的背景下,这些横向关系是朝着合作还是冲突的方向发挥作用,仍然有待观察,它们使中国地方政治的“空间”问题变得更加复杂。


因此,在微观层面对三线建设后期工厂搬迁过程作个案分析,考察影响工厂搬迁的主要因素,分析这些因素在搬迁过程中的权重变化,是本研究的关注所在。考察该问题,既有利于推进三线建设研究,也有利于深入理解转型时期国家与社会之间在不同地域和层面的空间内相互博弈的变化过程。



(二)案例选择与资料来源


鄂西是三线建设的重要地区。Y市是全国三线军工企业重点布点的三个城市之一。J厂与H厂均隶属国家S部管辖。三线建设初期,J厂由陕西Q县国营X厂负责包建,在Y市下属的N县选址建厂。1972年J厂建成投产。验收时的职工人数为1462人,生产能力为95.5万小时。80年代初期,J厂已经颇具规模,成为一个拥有职工1700人,年生产能力120万小时,工艺齐全、技术能力突出的专用设备制造厂。H厂由南京D厂负责包建,于1969年在Y市N县选址建厂,至1973年11月建成投产。工厂现有职工1864人,技术专业人员有324人,大约有80%以上的职工从江苏迁来在三线建设调整改造阶段,两厂下放至属地管理,并拟从N县搬迁至Y市。然而搬迁过程中不但遇到诸多阻力,更由于鄂东的G市政府介入,导致湖北省内两个地级市政府之间产生龃龉,加剧了迁厂事件的复杂局面,引发了工厂内部关于迁建选址的意见分歧与矛盾冲突。该事件最终以中央领导对两厂的迁厂问题作出批示的方式得到彻底解决。Y市档案馆馆藏J厂独立卷宗,保存了该厂与H厂迁厂时期的主体档案资料。


笔者于2011至2013年间多次至Y市档案馆与J厂调研,先后采访J厂退休干部、职工30余人,搜集了一定的口述史料并获得前工厂领导在任时期的私人工作笔记与信函等材料,为再现两厂搬迁过程提供了基本资料。必须提及的是,由于H厂搬迁至湖北G市,笔者无法获得G市档案馆馆藏H厂档案资料。文中所有关于H厂的信息来自Y市档案馆馆藏J厂档案资料、当事人的回忆性文章及少数曾在H厂工作过的J厂干部、职工的口述,从而导致两厂资料不对等,一定程度上影响了全文对两个个案的论述平衡。然而,两厂在三线建设时期同处一地,同属S部所辖,搬迁过程极为相似,故本文论述过程中以J厂为主,兼带对H厂的比较和分析。此外,J厂于2005年宣告破产,工厂职工家属区转为城市社区。大量J厂职工与家属常年在外务工或移居他处,为本项研究的访谈工作带来一定难度。


关系调整


三线工厂走出山沟,首先必须从国家部委争取到搬迁机会,获得政策许可。工厂既要向上级单位反映问题的严重性,以引起国家重视,又要用生产能力和发展形势向上级单位证明自身的发展潜力,以便不因效益太差而被勒令关停。J厂与H厂自1970年代初建成投产以来,长期位于封闭山沟地区导致的各种困难及问题开始逐渐暴露,工厂对职工的向心力日益减弱,离心力持续增加。工厂面临职工流失的严重问题。许多职工要求调离工厂,其中大部分为助理工程师、工程师等技术人员。工厂的现实状况也影响到大专院校毕业生的进厂工作。“每年大专院校毕业生则是分配的有名额,真正到工厂报到的不多。


例如1981年至1982年,共分到大专毕业生指标17名,工厂派人专程到分配单位坐催,实到厂6名,这些人多为家在湖北山区的。”1983年的厂党委会议中,J厂领导也承认,“我们厂的地理环境和生产上的不景气等诸多因素的影响,使我们的干部队伍、职工队伍中思想状况不够稳定,这直接影响到厂里生产的发展和今年计划的完成。”问题的持续叠加,积聚成工厂内部从上到下一致的迁厂呼声。80年代初,两厂分别向上级主管部门递交了措辞类似的迁厂报告,强烈要求回迁城市。


报告中除了强调工厂面临的水源污染、地方病、建筑安全隐患等特殊问题,也提及交通不便、信息闭塞、非生产性开支过大等三线工厂普遍存在的问题


报告得到国家部委重视。1983年7月,S部派出调查组赴N县调查工厂面临的问题。得到建议工厂搬迁的调查结果后,S部向国家计委正式提出申请。由于国务院三线建设调整改造规划办公室(以下简称“国务院三线办公室”)成立,计委建议两厂搬迁纳入三线调整的总计划之内。1984年11月,国务院三线办公室召开八省一市三线调整工作会议,将两厂列入调整搬迁企业之列。两厂搬迁被纳入了三线调整的总盘子内。


地方政府根据中央政策开始制定相关措施。在组织机构上,湖北省政府成立了三线建设调整改造规划领导小组,下设三线建设调整改造规划办公室,领导和协调三线军工企业的改造和调迁工作。1984年,Y市成立了由市委、市政府领导同志挂帅,市直有关部门负责同志参加的军转民联合协调领导小组,随后又成立了Y市三线建设调整改造规划办公室,领导和协调军民联合的具体工作。


三线建设调整不仅是一次三线厂所在地的变更,也是大量三线厂的隶属关系从中央部委下放到地方的调整。1984年颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》中强调政企职责分开,正确发挥政府机构管理经济的职能,建立多种形式的经济责任制。1986年《国务院政府公报》中对S部部属企业下放有详细说明:


S部直属工业企业原则上全部下放,以大中城市为中心组织经济活动。企业下放后,除少数骨干企业的领导干部仍由部管理或协助中央管理外,其他企业领导干部分别由地方电子工业管理部门或所在城市管理。……各省、自治区以及国务院各部门直属的电子企业原则上也应尽快下放。


与企业下放相伴随的是企业行政级别的变动。不同于西方国家的企业以市场资源的自动配置为导向,在社会主义中国,单位既是一个政治组织,又是一个社会组织。企业的行政级别是企业生存的关键因素。“工厂级别直接牵扯到工厂的政治待遇、管理权限、干部职务级别、职工工资、物资供应等一系列重大问题”。1985年12月27日S部、湖北省人民政府下发《关于改革S部在鄂企业管理体制的通知》,就有关问题商定条例中明确J厂下放Y市,厂级领导由湖北省管理。下放后的企业级别明确为地师级待遇。J厂的领导者从工厂自身利益角度出发,认为J厂应是地(师)级待遇。


然而,按“地(师)级对待”与“有理论依据”并不等于既成事实。地方政府着眼点在于摆平行政隶属关系。80年代初Y市为地级市,因此地(师)级即意味着工厂在行政级别上与Y市政府平级,工厂最高领导享受与Y市市长同等级别的行政待遇,成为地方政府行政管理上的潜在难题。Y市政府认为工厂归属地方后,行政级别应当从地(师)级降格为县团级,这一方案显然不能令J厂认可。在工厂行政级别定位上,J厂与Y市政府因各自所持角度不同,长期意见不统一,为双方未来关系的发展埋下阴影。


迁建规划


根据国务院颁布的三线调整方案中的就近原则以及产业布局调整、迁建费用等多个角度考虑,Y市是工厂首选的搬迁目的地。在工厂的决策者看来,迁入城市能够解决三线工厂普遍存在的问题,大幅提高工厂的经济效益。工厂进入城市后,必须适应城市产业结构,纳入城市工业体系供需关系的格局中。以军工产品为主的三线工厂面临调整发展方向的问题。以制造专用设备为主的特点使得J厂生产任务不饱满,且“制造出的产品,在本企业是无法用经济效益表现出来的,甚至有时成反比例,而得实惠的是使用厂,往往一台好的专用设备,可以解决使用厂的关键或使生产成倍翻番。”为了维持工厂运营,J厂开始着手民用产品的开发与生产,“以生产无线电专用设备为主,兼生产过滤嘴香烟对接机及其他民用产品”。在新的发展规划中,J厂的领导者有意凸显并发展J厂潜在的机械制造优势,希望通过与Y市企业的横向协作实现工厂发展。


工厂的迁建规划得到S部与湖北省政府及Y市政府交换意见后的正式确认。S部派出的工作组给出的搬迁方案认为“工厂搬迁不宜出Y市”。1985年7月22日,Y市政府回复,尽管只是原则上表示同意,具体事宜“待有关上级机关批准后,再行商议”,但对工厂而言无疑是看到了一线曙光。工厂领导者随即制定了详细的迁建方案及迁入城市后的发展规划。根据施工进度的不同,J厂制定了两种迁建方案。尽量两种方案的完工日期只相差一年,但希望提早走出山沟,一并解决工厂内部夫妻分居、子女入学困难等多个问题的迫切心情使工厂领导希望上级部门能够采纳第一方案,将搬迁工作尽早提上工作日程,提早完工。


搬迁阻力


尽管制定了详实的迁建规划,但来自国家、地方的多重因素构成的巨大搬迁阻力使工厂无法顺利走出山沟。由于J厂和H厂遇到的搬迁阻力基本相似,在H厂档案资料阙如的情况下,本文以J厂为例加以分析。


(一)资金短缺与“狮子开口”

三线工厂搬迁的资金来源有三个方面,国家拨款、地方政府优惠及企业自筹。列入搬迁项目的三线工厂数目众多,国家用于单个工厂的拨款数额因此十分有限。为节约资金,S部出台了“凡在同一个地区的搬迁单位要实行联合迁建”的措施。J厂不仅要与H厂联合搬迁,还面临无法整体搬出的危险。Y市考虑到城市环境问题,不愿接纳工厂内部污染程度较高的几个车间迁入,“致使两厂有三个车间(锻造、锻压、玻璃)和600名职工出不了山(约需资金500万元)”。这一现实难题令工厂领导十分为难,在国家资金有限的情况下,企业自身的筹资能力及地方政府提供的优惠条件成为落实工厂搬迁最关键的两项因素。


80年代初期,J厂在军转民过程中几经调整开发的过滤嘴香烟对接机获得了销路,J厂也由此获得获国家烟草总公司的生产许可证,作为烟草设备的定点厂,全国仅有四家。“86年仅此一项订货量为50台,产值为500万元,近年开发的拳头产品多刀切割机也已经打入市场,用户纷纷登门订货”。在此局面下,J厂制定了自筹资金的规划方案。然而,Y市地方政府对工厂迁入并不热情。1986年9月,Y市政府发文对两厂的搬迁问题给予答复,承诺在土地开发费、供电、通讯等方面提供一定程度的优惠条件。然而该文件开列的工厂迁建费用与两厂的预期相去甚远。在工厂看来,Y市政府不但没有拿出切实可行的优惠措施,反而有“狮子大开口”的嫌疑。与此同时,J厂Y市建设银行申请的贷款也迟迟未能划拨,加之土地价格上涨等因素的叠加,造成了J厂搬迁资金巨大的外部缺口,使J厂的自筹资金根本无法弥补。在多次与Y市政府沟通未果之下,两厂向湖北省政府与S部上报此事,对Y市政府的所谓优惠条件逐条反驳。


(二)城市规划与“踢皮球”

不仅面临资金困难,J厂初步选定的新址面临被重新规划的危险。1984年中旬,J厂完成了选址工作。“经部工作组现场调查,初步选定厂址在Y市团山附近。”同年底,J厂向S部报送了迁建项目建议书和设计任务书。由于J厂搬迁计划已纳入国务院三线办公室的三线企业整体搬迁规划项目,国家计委一直未能批复国务院三线办公室关于调整问题的文件,S部也一直未能给J厂下达设计任务书,从而使地方政府对J厂规划的新址有了重新考虑。“Y市电力局为了配合D厂和车站的建设,准备通过我厂新址架设两条高压线路”。这一问题不仅影响到J厂的建设规划,也涉及到地方政府对城市规划的总体方案考虑。出于自身利益出发,J厂上报S部,希望能够促成Y市电力局高压线改向。然而,Y市政府对这一请求未能正面回应,而是“复函S部,要求上级领导部门及早下达两厂设计任务书,以便适应城市规划的要求”。由于Y市是全国三个重点三线军工企业布点城市之一,使得三线建设调整阶段,周边地区大量三线军工企业纷纷申请搬迁至Y市。这一“风潮”局面增加了J厂保住规划新厂址的迫切感。


在工厂遇到的其他具体问题上,Y市政府也迟迟未予正面答复。J厂因物资中转与对外联络的需要而在Y市购置土地建立的办事处被Y市政府以给市内另一工厂修建职工宿舍为由强行收购。“然而至今···宿舍楼还未建起”,这样的现状给J厂的生产及销售工作带来极大不便。尽管J厂请求市政府“在火车站附近征购等量土地与我厂现办事处土地交换或外部设备厂另择地建房,将我厂原办事处的土地归还我厂,其宿舍已建部分可协商作价互谅解决”,但始终未能得到政府的正面回应。此外,因工作需要派驻Y市内的办事人员“长期住在市内,但户口和粮食关系却在厂内,给他们的工作和生活等方面都带来了很多困难”。尽管J厂打报告要求将这一部分人的户口及粮食关系转入市内,但同样杳无音讯。



面对层层阻力,J厂多次上书S部及国务院三线办公室等上级单位,呼吁尽早下达设计任务书。然而,既然是下放企业,原上级单位对工厂的具体问题就不便越权干涉,只能与地方政府协商沟通。在S部看来,由于工厂迁址的具体问题尚未落实,故无法下达设计任务书,因此S部向湖北省政府致函,敦促尽早落实迁址的具体问题。在工厂迁厂的问题上,中央与地方均认为应当由对方对工厂选址问题首先拍板定夺。由此造成的拖延与耽搁加之Y市地方政府的消极举措令工厂苦不堪言。

 

节外生枝


正当两厂陷入迁厂困境时,位于鄂东地区的G市市委、市政府向工厂伸出了橄榄枝,派员同工厂领导接洽,欢迎两厂落户G市。80年代Y市与G市的经济水平和产业结构有明显差异。Y市工业结构以轻纺为主,市属机械制造工业主要是零配件工业,传统产业占主导地位的结构使企业在市场竞争中难以获得理想效益。在Y市政府看来,两厂迁入对优化当地产业结构作用不大。G市工业基础较差,全市没有一家大中型企业,没有像样的财源行业,工业总产值仅2亿元。因此,G市希望引入机械制造与加工业类型的工厂,提高当地工业水平。产业结构差异使两市地方政府就工厂迁入给出的优惠政策存在相当差距。这种差距为两厂回迁城市提供了议价能力。


在G市代表的热情邀请下,1986年5月5日,两厂领导组成的考察团至G市考察洽谈。工厂领导对G市的物价、当地经济发展水平等方面抱有一定顾虑。J厂Y厂长在与G市代表接触时提出“‘我一元钱在Y市买一个馒头,到G市要能买到1.5-2个才有可能谈这个事’,意思要给予特别优惠。”但G市政府给出了一系列相较于Y市地方政府更为优惠的工厂迁建配套措施。


G市的优惠政策得到了工厂领导的认可。毗邻武汉的地域优势也令工厂领导十分心动。“工厂搬迁到G市后,与武汉市的710、752、733等厂相距很近,这就有利于电子工业基地式的建设,符合电子工业发展的战备。”J厂将两个城市的迁建费用作了对比,迁入G市比迁入Y市共计节省1415.8万元,比S部工作组制定的可行性研究报告中的4320万元少464.15万元。两市给出的政策优惠差异使J厂多次向S部和湖北省政府打报告,要求改迁G市。在获得了选择搬迁地的回旋余地后,工厂改变了对地方政府的应对策略,决定对Y市方面“回避不理睬”,对G市方面“应该收敛一下,不能像前四个月那样,‘剃头挑子热一头’,‘木匠理头砍一边’,一旦去不成,影响搬迁这是大事”。

 

改革开放改变了地方政府的运作机制与管理模式。为争取更多政策优惠、预算分配和外资而展开的竞争,使许多地方的关系剑拔弩张。与毛泽东时代相比,地方在培育和维护各自的利益时确实变得更加坚定了。当Y市政府得知周边地级市政府的“挖墙脚”举措后,采取了一系列回应措施。一方面一改过去对两厂迁入持漫天要价的态度,在短期内迅速出台了一系列文件,参照G市的政策,在土地开发费、城市配套费、供电、征地等方面提供了与G市基本对等的系列优惠措施。甚至原先不准迁入的高污染车间也准许迁入。


不仅如此,对于J厂拟定厂址与城市规划方面的冲突,在Y市政府的政策导向下,城市规划管理处也作了让步,重新规划J厂厂址。另一方面,Y市委市政府上书湖北省政府,找出各种理由坚持J厂与H厂均应迁入Y市,并状告G市委市政府使用“不正当手段”,尽管Y市委市政府提供的理由颇为充分,但也不乏夸大的成分。时任G市经协委副主任的张捷提及两厂领导回厂后,“对全厂职工进行了一次民意测验,95%的职工赞成企业调迁G市”。笔者采访的多位访谈对象也都表示,当时绝大多数职工都愿意搬迁至G市而非Y市。

博弈冲突


由于G市的介入,使工厂搬迁面临新的转机。一方面,工厂有了选择余地和谈判资本;另一方面,由于两厂内部职工籍贯来源地的差异,导致两厂内部对待迁建选址的态度存在意见分歧。这种分歧不仅导致J厂持续十余天的罢工事件,也间接影响了上级单位对两厂搬迁问题的决策。在此期间,工厂与地方政府各自动用私人关系网络试图影响搬迁事件,使其朝向有利于自身的方向发展。


(一)“闹大”:J厂的罢工事件


J厂由陕西省X厂包建,故厂内相当一部分职工,尤其是各车间技术骨干等一线工人大都来自陕西与河南。从1972年投产至80年代初,除了每年接收国家分配大中专毕业生来厂工作外,J厂陆续接收了不少X厂随迁过来的的工人家属和子女,并从工厂所在地N县周边陆续招收了不少工人。因此,J厂职工中来自陕西与鄂西地区的比例较大。地缘因素与乡土情结的结合,使J厂内部陕西、河南与鄂西地区籍贯的J厂干部工人更倾向于搬迁至Y市,导致J厂内部领导层关于迁厂问题意见不统一。尽管当初作为援建人员从陕西来到湖北的J厂“元老派”领导显然更倾向于迁往Y市,但几位1970年代后进厂工作的非河南、陕西籍“少壮派”领导倾向于迁往G市。


在一位现任厂级领导的授意和策划下,J厂第三车间一位调度长带头发起罢工,要求搬迁至G市。这次罢工持续十余天,尽管Y市公安局企图逮捕肇事者,但由于牵涉面大而草草收场。市政府有关领导得知此事后,采取更加积极主动的劝说和安抚工作。


主张迁往G市的J厂“少壮派”领导十分清楚厂内权力关系的轻重格局。他们感觉到无法通过制度化渠道在厂内用同“元老派”相抗衡,故通过密谋组织的非制度化渠道,以罢工的行为方式刻意激化迁厂意见分歧造成的矛盾,希望使他们的诉求超越工厂范畴,引起上级单位的注意,这是一种“闹大”的策略。闹大是一种“不按套路出牌”的利益表达方式,具有多方面的显著特点:突如其来,出其不意,剧目新颖,能快速吸引人们的眼球;动作夸张,形式激烈,通常是充满暴力的,造成某种紧张而混乱的局面;以受害者或弱者的姿态出场,寻求外界的关注和支持,能激发公众的道德热情,形成巨大的舆论风潮;以积极的和策略性的行动寻求解决问题的机会,直接向( 更高一级的) 政府及其领导人提出要求,表达意愿。


在获得厂级领导的私人暗示后,罢工的组织者将动员目标选在在工人数量相对较少从而方便“串联”的车间,体现出这次罢工是一次经过精心策划的行为。然而,尽管罢工的确引起了地方政府及公安部门的反应,但却给上级政府造成工厂内部职工思想不稳定,存在矛盾斗争的印象。这一印象势必增大上级部门日后决策时的权衡要素,也造成J厂内部从领导到职工的意见分歧,从而在应对各级部门时其态度立场不能够上下一致。从这个意义上讲,“少壮派”的激进行为起到了相反的效果。


尽管罢工持续了10余天,但对于组织者和参加者而言,有可能达到改变迁厂地址的目的,故可视作一次有成本、有收益的集体行动类型。需要指出的是,对于参与其中的工人和罢工组织者而言,成本是不同的。对工人而言,需面临损失部分工资、奖金的风险。尽管对罢工组织者而言承担的成本相对较高,但该成本很大程度上又被上级领导的授意与法不责众的原型立场所稀释。上级领导多半会在风平浪静之后对罢工组织者和积极分子给予不同程度的奖赏。多位访谈者谈及的事实发展也的确如此。Y厂长在私人工作笔记中提及,“这次罢工,停产14天,最后答给大家浮动一级工资”。


(二)“进京”:以《Y厂长工作笔记》为例


J厂Y副厂长是迁厂时期联合搬迁指挥部的核心成员之一。在1986年4月至1987年2月这一确定迁厂决策的关键时期,Y厂长多次赴武汉、北京等地,全程见证和参与了两厂搬迁决策的产生、修正及确定过程。在他的私人工作笔记中,含有大量这一时期工厂与地方政府各自动用私人关系网络,力图使迁厂事件朝向有利于自身方向发展的内容。现以该资料为例,辅以部分当事人回忆文章等材料,对此问题加以考察。


计划体制时代实行由上级部门直接领导下级单位的“条条”管理方式。尽管工厂对G市提出的优惠条件表示满意,但鉴于工厂直属国家部委,而G市受湖北省的管辖,工厂与G市就如何进行人事运作达成一致,“工厂作部里的工作,G市作省里的工作”。两厂厂长均表达了到G市去的决心。J厂领导表示,“即是Y市答应和G市条件一样,我们也要到G市去。我工厂搬不来,我投奔G市”。”H厂领导表示,“我工厂搬不来,我就立即辞职”。 两厂内部也就如何应对Y市方面达成默契。“Y市电力局来,H厂全部回避,在两厂及碰头前,一家不主动向市局谈。”

此后工厂与G市地方政府各自展开公关活动,均获成效。G市政府先后致电湖北省政府与S部,希望获得上级部门的搬迁许可,工厂要求改迁的报告也得到了上级领导的支持。S部派赴N县考察的工作组在调查报告中明确建议两厂改迁G市。“11月25日下午,下放回访工作组向部作了汇报。···部里一致的意见就是两厂搬迁到G市”。湖北省委省政府相关领导从平衡区域产业结构角度出发,也同意G市的要求。“Y市企业较多,G市弱,两厂愿到G市,部里也有这种意见”。在改迁问题上,部、省意见达成一致。国务院三线办公室的意见是“部、省同意,我们就批”。一位相关领导给出与湖北省委出发点相似的建议:“情况我们是了解的,Y市的工业多,G市没有工业,到G市发展工业是合理地……你们要抓紧让部,省发文”。这一局面令两个工厂欢欣不已。联合迁建指挥部向上级单位发出感谢信:“获悉省政府和S部共同商定我两厂调迁G市,两厂广大职工奔走相告,打心眼里感谢省委、省政府对两厂广大职工的关怀”。


就在两厂均以为改迁G市已成定局时,Y市地方政府强势出面。在市委书记的带领下,Y市地方领导赶赴北京,向上级领导力争将工厂留在当地。不但如此,Y市市委书记E进京期间,还同S部的领导公开发生激烈争执,“在部里大吵了一通”。在争执中,市委书记不仅公然表示对上级决议拒不服从,还暗示个别省内领导畏手畏脚,对国家部委的决策惟命是从。市委书记的激烈言辞遭到了S部领导的严厉斥责,尽管在S部碰了壁,但Y市领导几经辗转,设法将报告材料递交至一位中央领导手上,后者专门做了批示。与此同时,部分J厂领导也进行私下活动。关于内部细节,笔者访谈的J厂部分领导、职工有各种说法;J厂领导层之间也存在潜在的意见分歧,主要表现在“少壮派”与“元老派”之间。Y厂长认为“G市投资少,主要预算造价低,不可靠”,认为工厂有被H厂牵着鼻子走的趋势,“我们是一个J厂,不能跟着别人转圈。最后这次报告……完全体现了J厂党委是H厂领导下的党委”。对于另一位W厂长提出的“G市的给水、排水条件好”等不同意见,Y厂长指责其为“情人眼里出西施,成了什么都好了”。

J厂领导层的意见分歧不仅使得两厂在向上级政府报告时,前后意见不一致,还暴露在部委领导面前。“9月23日,办公会党委全体参加,统一迁厂意见。决议:等省表态”。“9月27日,两厂又给省政府、和部发了文,要求迁G市,推翻了23日党委会决议”。12月18日,J厂党委书记同S部提出搬迁到Y市的困难,“大部分人要到G市怎么办?投资被人分?请部派人到Y市落实条件;职工的思想工作做不通怎么办”,Y厂长“即顶上:‘不可能的事’”。

当事态引起中央领导直接过问后,一个兼顾工厂与两地政府的方案孕育而出,即两厂分迁,J厂迁往Y市,H厂迁往G市。尽管这一方案尚难以确定是部与省谁先提出,但无疑令J厂领导十分着急,火速联系国务院三线办公室,希望借助“联合迁建”的文件精神,抵制这一方案。尽管三线办领导认为“分迁投资大,三线办一般是不会同意的”,但也指出主要取决于部、省的意见,“部、省一改,三线办肯定也会同意的,部、省意见不一致,我们这里也难下”。在中央领导作出批示后,执行单位迅速达成一致:“成都三线办电话通知了北京三线办,北京三线办已通知S部:同意部、省分迁的意见”。J厂向S部和Y市政府发文,强调分迁带来的各种不利问题,表示坚决不同意分迁的决议。文中措辞激烈,指责上级单位迁就Y市领导,使工厂受损。

尽管在最后时刻J厂奋力争取扭转局面,但经由高层领导过问后形成的折中方案已成定局。J厂做了最坏打算,“如最后跑不成,要求S部派人来和Y市谈条件”。12月20日,三线办领导要J厂领导“扭转看法,作好职工的思想工作”。工厂领导内部商议时,党委书记“拍了桌子,发了火,说现在起我不干了,我要交辞职报告”,试图给上级施加压力。这一将军的方式没有动摇三线办的决策。面对该书记“要求把我们都调出厂”的建议,三线办表示“可以考虑”。12月22日和23日,大功告成的Y市领导两次找到J厂领导,借助高层领导的批示,劝说J厂放弃改迁的努力,接受迁入Y市的事实,并做好后续工作。


尽管最终方案使G市与Y市的政府相互扯平,但G市仍然感到非常失望。“当时G市市长在这里一个礼拜,流泪呀,没要到我们厂”。而Y市方面,虽然保全了面子,但地方政府对J厂并不满意。在市委书记已经同J厂领导谈话后,J厂书记仍然表示“我们有顾虑”,J厂厂长甚至建议,“干脆市里高姿态放走算了”。这样的态度,显然不会令地方政府感到愉快。尽管保住了J厂,但Y市市政府被迫给出了比原先幅度更大的系列优惠政策,在城市规划等问题上也做了被动让步,市体育场等一批原先规划的城建项目不得不移位。“Y市委、市政府从调迁计划的催办,到选址、工程进度,从落实资金到户口迁移,无不给予高度关心和支持,并把我厂布局调整直接纳为城市发展统一规划,制定了一系列的优惠政策,使工厂迁入市区节约资金近千万元。为了解决调迁工程投资缺口,市里还安排了400万元的信贷资金。成立了以市委副书记任指挥长,二十几个局、委、办负责同志参加的H厂调迁指挥部,指挥部多次举行会议或组织现场办公,及时解决了工厂自身难以解决的很多问题”。迁入Y市的当天,载着大型机床与机械设备的系列卡车车身悬挂着横幅,列队进入市区,但在兴高采烈的腾腾气象与地方媒体闪光灯聚焦的背后,工厂与地方政府之间已经暗含罅隙,为工厂进城之后的发展蒙上了阴影。


余论


20世纪80年代初期,三线工厂的当务之急是离乡进城。获得搬迁政策许可后,工厂与城市面临的双向选择机遇既为双方提供了发展空间,也使国家政策在执行过程中经历一波三折的变数。通过对两个三线工厂的迁厂过程的考察,本文发现,地缘、利益与社会关系网络,是决定工厂搬迁的三个最主要因素。


地缘因素主要体现在国家政策与工厂职工籍贯地两方面。国家关于三线工厂搬迁政策中的就近原则使得工厂向属地城市搬迁成为首选。工厂职工的籍贯地对搬迁意向地的选择具有潜在影响。本文呈现的案例中,两厂职工籍贯地差异,导致迁厂后期两厂内部对变更搬迁意向地意见不一。H厂职工中江浙籍人数较多,使其面临Y市与G市间的争夺时,工厂上下一致,坚决要求搬迁至位于鄂东,地理位置更接近江浙地区的G市。J厂则由于厂内职工籍贯地差异产生意见分歧,无论是“少壮派”派还是“元老派”都对对方心存顾虑,使得工厂作为整体与外部交涉时难以坚持鲜明的立场。当时主持J厂搬迁工作的Y厂长“担心G市去不成,Y市也耽误”,就是这种心态的最好体现、而J厂职工对搬至Y市还是G市虽然有倾向性,但更希望搬出山沟,“不论搬迁到Y还是G都行,越快越好”。这种急迫的心态隐然为J厂在重重因素作用下,放弃G市更为优惠的条件,与Y市政府妥协埋下伏笔。



计划体制时代产生的利益矛盾与冲突既是国家分配的结果,也是由国家来协调或调节的。改革开放初期,随着国家权力的收缩,工厂与地方政府均成为具有明确利益目标的功能主体,双方均根据自身利益最大化的准则选择行动策略,初步形成以市场机制为调节手段的对等主体关系。对工厂而言,地方政府的政策优惠力度是导致工厂领导层决定是否迁入的关键性因素。对地方政府而言,接纳或排斥工厂的迁入,以是否能够优化本地产业结构调整、促进经济发展,给当地提供潜在的财税来源为出发点。Y市政府对工厂迁入的态度经历了从排斥到接纳的转变,这种转变是在竞争机制的客观推动下,地方政府的主动因应。工厂也一度周旋两个地级市政府之间,利用其相互竞争为自身争取到最优惠政策,加速了迁厂进展。


当面临利益冲突时,利益集团必须从共享的观念里找到象征性的词语,从公共话语中用大家都能接受的观念把这些要求合法化。在本文介绍的个案中,工厂与地方政府均援引国家出台的相关政策为自身辩护。由于两厂同属Y市辖区,故搬迁至Y市符合三线工厂“就近搬迁”的总原则。Y市政府充分利用这一正当性资源,向上级单位公开上书,从道德与国家经济发展的高度将市场机制驱动下介入竞争的G市政府“污名”化,体现出地级市政府面临利益受侵时的强悍一面。在本案中,我们未见到G市政府应对Y市政府正面进攻的材料。访谈者对此方面也知之甚少。当事人谈及引进J厂的阻碍,以“企业所在地区表示坚决反对”一笔带过。我们只能暂且视作G市在此方面较为被动,未能有效抵御Y市的强势出击。


相较于“挖墙脚”的G市政府,Y市政府无疑具有更加充分的正当性资源。尽管其一开始对两厂的迁入并不热情,但一旦当工厂面临被挖走的危险时,“与国家政策保持一致”的政治正确与“挖墙脚”的道德指控使Y市政府有足够底气强势出击。当J厂因改迁G市不成而向上级反映时,尽管一再强调分迁的决定违反了S部“联合迁建”的精神,但在“就近搬迁”的总原则面前,只能服从大局。


对组织而言,主要有两种类型的外部社会资本,一是组织间的社会资本,二是组织内高管的个人对外连带资本。在工厂方面,尽管下放地方弱化了工厂原先以纵向隶属关系为主的社会关系网络,从而间接削弱了工厂领导个人的对外连带资本,但“联合迁建”的决策将单个工厂的问题汇总为区域内三线厂的问题,使以“进城”为目标的两厂必须抱团合作,一定程度上共享信息和关系网络资源,强化了工厂的资源整合能力。在搬迁面临博弈冲突的关键时期,工厂与地方政府均进京活动,其疏通关系的重点均在部委乃至中央。然而,活动成效迥然不同。改革开放初期的市级政府不但是独立的利益主体,且有着极为明确的主体意识,在对省的互动中表现出极强的利己性与讨价还价能力。


在本文讲述的个案中,Y市地方政府领导主动出击,不但表现出对省及部委的强硬态度,也引起中央领导关注,从而扭转不利局面。工厂的活动则较为被动,缺乏应对办法,直至得到上级部门的分迁决议后,将国务院三线办公室当作“救命稻草”,但事实证明无济于事。中央领导层的批示,既考虑到两个工厂不同的实情,也照顾了到两个地方政府的自身利益,遵循了传统中国政治运作中的平衡原则。尽管工厂搬迁时期形成的社会关系网络具有鲜明的利益指向性特点,但其通过影响最高领导改变决策,进而层层下压的运作方式仍未脱离计划体制时代中央与地方的关系运作方式,从而强化了社会关系网络在三线工厂搬迁过程中的作用,弱化了市场机制的深层次推进,开启了以行政或半行政的方式解决由财政包干体制和市场机制双重推动下发端的区域间经济竞争的模式。


改革开放初期的财政分权给予地方政府推动本地经济增长的激励,由此引发了地方企业的兴起和繁荣。分税制改革后,地方政府的财政收入方式发生转变,政府从企业提取的税收大幅下降,使政府失去了经营企业的热情。然而具体到单个工厂的发展轨迹,则存在明显的差异性。地方政府在财政收入上对迁入三线工厂的依赖、在人事任免等方面对三线工厂的掌控,以及工厂自身的军转民调整等方面都是决定工厂发展轨迹的多重因素。20世纪90年代国企改制浪潮后,J厂生产效益逐渐下滑,于2005年宣布破产。工厂生产区地块被地方政府收购后拍卖给房地产集团。而位于G市的H厂则改制为一家生产电子产品的民营企业发展至今。也许20余年前敲定迁厂地点的那一刻就已经决定了两个工厂今天迥然不同的命运。



本文原载于《社会学研究》2013年第6期,原题为“地缘、利益、关系网络与三线工厂搬迁”。篇幅所限,注释从略,文章有删节。


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